兩會如期而至。一如預期，新型城鎮化話題，受到代表委員熱議。

　　新型城鎮化的加速推進，土地是繞不開的話題。如何在新型城鎮化進程中，依據各地資源稟賦和產業布局，探索差別化用地保障路徑，是當前亟待破解的難題。

　　我國山區面積約占國土總面積的69%，山區的城鎮化進程，關系新型城鎮化戰略全局。

　　現實的困境是，山區人多地少，用地空間逼仄。面對強勁的發展需求，山區用地該如何突圍？

　　日前，記者深入全國低丘緩坡綜合開發利用試點城市——湖北省十堰市，試圖從十堰山地整理的三本賬中，探求山區保障城鎮化用地的現實路徑，以及山地整理的得與失，為生態文明語境下的新型城鎮化，提供借鑒。

　　發展賬：十堰開門見“山”，“片狀”開發讓十堰受益良多 

　　萬丈高樓平地起。遺憾的是，地處秦巴山區的十堰，開門見“山”，幾無平地，發展空間狹窄。老百姓戲言，“天上掉下一塊石頭，不是掉在山上，就是掉在河里”。

　　禍福相倚。這一先天不足，在20世紀60年代，成為十堰發展的契機。當年“二汽”落戶十堰，看中的正是十堰山城的特質，符合“進山、分散、隱蔽”的戰備需要。

　　城市和工業依山建、順溝擺，分布在城區30多條溝岔、河流岸邊。整座城市呈帶狀分布，街道蜿蜒起伏，形成“山在城中、城在山中”的獨特景觀。

　　“現代汽車城”的耀眼光環，讓十堰曾經無比榮耀——1992年，十堰市名列全國小康城市第六位，全國城市綜合實力評比第二十二位。

　　但隨著經濟的快速發展，山城的先天不足逐步暴露。一方面，土地奇缺，項目難以落戶；一方面，呈帶狀分布的城市格局，不利于節約集約用地，加劇土地供需矛盾。

　　數據顯示，十堰城區山地面積高達342平方公里，占規劃區總面積的90%。由于缺乏大宗建設用地，不僅大項目、大企業難以引入，原有的東風汽車公司，也因為在十堰城區找不到500畝平地，先后將兩個總部從十堰遷往武漢，部分配套企業和關聯企業也跟進外遷。

　　一時間，投資外流，企業外遷，稅源外流……經濟急速回落，用地供求緊張，讓十堰開始反思原有的用地開發模式。“如果早點像現在這樣開山，兩總部可能不會走。”十堰《東風報》記者梁洪表示。

　　十堰的發展史，實際上就是一部生動的山地開發史。然而，隨著用地需求的激增，舊有的開發模式受到嚴峻挑戰。

　　原有的“點狀”、“線狀”開山模式，往往是“開了一塊地，垮了一面坡，毀了一片林，荒了一座山”，既毀壞生態，又浪費土地。

　　在“科學規劃、集中開發、規范利用、節約集約”的總體思路指導下，十堰市制定了“試點先行、依法依規、保護耕地、保護生態、維護農民權益、注重投資效益”的工作方針，適度規模開發山地，累計開發低丘緩坡土地8.78萬畝，其中城區6萬畝，縣市2.78萬畝，全部工程總概算約102.5億元。

　　適度規模的“片狀”開發，讓十堰受益良多：其一，有利于形成集中連片用地，促進城市布局優化和產業集群發展，節約集約利用山地，實現綜合效益最大化；其二，有利于最大限度減少因零星開發對生態環境造成的破壞；其三，有利于降低土地開發成本和拆遷安置成本。

　　民生賬：南水北調中線工程、秦巴山區連片扶貧，都離不開土地支撐 

　　“片狀”開山，是平衡發展賬本的需要，更是充實民生賬本的必然選擇。

　　發展速度的放緩，讓十堰改善民生的任務尤為艱巨。而南水北調中線工程的實施，讓十堰的民生之路更為任重道遠。

　　2003年，國家啟動南水北調中線工程的實施，將淹沒十堰耕地12.46萬畝，搬遷企業125家，18.2萬人需要再次搬遷安置。淹沒后，庫區人均耕地僅0.5畝，部分村組人均耕地將不足0.2畝。

　　向山要地，成為守護紅線、改善民生最為現實的路徑。“耕地少、林地少、拆遷少，無基本農田”的“三少一無”原則，成為山地整理選址的標準尺度。“所有項目用地，占耕地比重不到8%。”十堰市國土資源局局長喬冰透露。

　　耕地的稀缺，讓耕地對于老百姓而言，尤顯珍貴。遺憾的是，十堰耕地以坡耕地為主，不只數量少，而且質量差。增加耕地數量，提高耕地質量，是改善民生的迫切之需。“我們當地老百姓有句話，月亮出來都能把地里的莊稼曬死。”十堰東城經濟開發區鴛鴦村黨支部書記徐有先告訴記者。

　　向山要地的意義由此凸顯：一要堵住工業項目侵占耕地的“虎口”，保住農民的“泥飯碗”；二要再造耕地，為失地、少地農民擴充“泥飯碗”；三要讓農民共享城鎮化、工業化成果，捧上就地就業的“金飯碗”。

　　十堰采取“足額補償、遷村騰地、集中安置、免費培訓、安排就業”的辦法，把山地整治與新農村建設有機結合，既保障了農民利益，又降低了安置成本。“山地整治后，村民人均收入由3000多元，增加到5000多元，去年村里小車數量增加了30臺。”徐有先透露。

　　同時，十堰專門制定了《十堰城區城中村改造管理辦法》，規劃若干大型集中安置點，按照高檔住宅小區標準進行建設。僅茅箭區，就興建了22個安置小區，新建住房69.3萬平方米，安置拆遷農民2171戶8000余人。

　　以用地引產業，以產業促就業，是十堰改善民生的基本思路。項目開發嚴格按招商和建設需求實施，并依據城區汽車產業布局，確定新開發山地的利用方向和具體用途。

　　十堰規定，工業項目和物流項目一律進駐園區，開發整理出來的建設用地，優先保證工業項目。如今，城區開山整治出的土地，都落實了用地項目，大部分土地已安排企業入駐，還有眾多項目“等鍋下米”，無法落地。五年來，城區山地整治出來的土地，只有1.3%用于房地產開發。

　　產業的興起，為群眾就業提供了保障。十堰鼓勵企業吸納被拆遷農戶務工，支持農民“退一進二”、“退一進三”，力求整治一片山地，建設一個新村，富裕一方百姓。

　　農民轉移的速度，讓十堰普林工業園董事長陳桂祥有點意外：“工業園剛啟動時，政府要求占1畝地必須安排1個勞動力。而現在，經常是園區有活卻找不到人干。”

　　生態賬：保護生態≠保持原貌，開山中的過程性破壞，是生態優化大過程中的必要成本 

　　山地整治的經濟效益，顯而易見。然而，生計的改善，會不會由生態埋單？隨著生態文明理念的普及，這一問題日益牽動人心。

　　對山地整治可能形成的生態危害，十堰始終存有敬畏之心。實施規模管控，從而讓結果可控，是敬畏自然、順應自然的應有之義。

　　十堰城區面積1190.5平方公里。根據湖北省政府批準的《十堰市土地利用總體規劃》，到2020年，十堰市中心城區用地擴展至339.33平方公里內。目前，建成區面積80平方公里，僅占規劃建成區面積的23.6%。而近年來十堰累計開發山地為8.78萬畝，其中城區為6萬畝，占比很小。

　　作為國家園林城市和南水北調中線工程核心水源區，十堰在山地整治過程中，始終遵循“保護優先、合理利用、持續發展”的方針，開小山留大山，開荒山留綠山，開近山留遠山。要求實施山地整理的區域，相對高差在100米以內，坡度在25度之內，項目區內開挖土石方與填埋土石方基本持平，盡量減少對山體的破壞。對規劃保留的景觀山體，設立標志永久保留。

　　在十堰工業新區規劃沙盤上，記者看到，每個園區都有保留山體，解說員介紹，這些保留山體，準備建設山體景觀。

　　對開山過程中形成的過程性破壞，十堰人開誠布公，毫不掩飾。“開山過程中的粉塵、噪音污染不可避免，”東城經濟開發區胡家村黨支部書記胡向鋒坦言，“但是老百姓很理解，因為植被很快就恢復了，很多地方建得比以前更漂亮了。”

　　更漂亮的家園，得益于山地整治項目實施的同時，環境恢復治理、水土保持和園區景觀同步設計、同步施工，變山地整治為“綠色開發”。對開山形成的裸露山體，十堰通過植樹種草、客土噴播綠化等方法，進行恢復治理。目前，城區裸露山體90%以上實現綠化，城市建成區綠化覆蓋率達56%，人均公共綠地面積達到10.6平方米，成功躋身國家級衛生城市之列。

　　記者表示了自己的擔憂：開山，會不會誘發山洪、地災等自然災害呢？

　　關于開山與山洪的關系，十堰市水利局副局長黃勇認為：“去年十堰確實發生了特大洪災，但與開山關系不大。”為了證實此判斷，黃勇特意帶記者來到了發災較為嚴重的茅塔河。黃勇告訴記者，由于山區用地緊張，很多建筑依河而建，河道日益變窄，行洪能力大大弱化。山地整治拓寬了用地空間，對河道的侵占將逐步減少。

　　河床里，挖掘機正在忙著作業。黃勇指著開挖出來的泥土說：“如果洪水由開山引發，挖出來的應該多是黃泥，而現在挖出來的都是黑乎乎的淤泥。”

　　住在河道附近的鄭家灣村民鄭道三，站在路邊看著挖掘機清理河床。73歲的鄭道三告訴記者，自他記事以來，這條河道平時就沒有多少水，只是到了雨季，才會漲水，但是以前河道更深、更寬。

　　黃勇介紹，十堰的河流多為季節性河流。由于平時缺水，所以周邊居民對河道的侵占、占用嚴重，一旦遇到暴雨，就容易因河道淤塞而導致洪水泛濫。

　　開山與山洪的疑惑已解。那么開山與地災的關系又如何呢？地災防治部門給記者提供了一組數據，全市近十年來的地災數量分別為：2003年，149起；2004年，121起；2005年，1110起；2006年，17起；2007年，197起；2008年，68起；2009年，206起；2010年，713起；2011年，60起；2012年，153起。

　　而十堰山地的“片狀”開發，始于2007年。

　　十堰市氣象局首席預報員朱明指出，地災的發生其實與當地的降雨量正相關，發災數量較多的年份，都是降雨量較大且分布集中的年份。

　　此外，十堰山地多為風化巖石，大部分地方挖掘機可以直接開挖，無需爆破，大大減少了噪音、粉塵污染，同時也不會對山體形成撼動。

　　十堰市環保局副局長胡坤軍認為，保護生態≠保持原貌。開山雖然對環境形成階段性影響和破壞，但開發的過程，整體上是生態修復和優化的過程。

　　讓胡坤軍遺憾的是，雖然大部分項目都作了環評，但仍有一些由企業自行運作的項目，由于對環保重視不夠，出于節約成本的考慮，至今沒有完成環評。目前，環保部門已經責令相關企業限期補辦。

　　改造世界的過程，遺憾無處不在。愿這遺憾，能讓我們更加科學、理性、全面地審視十堰的山地整治之路。