□　儲勇  杜余榮 

　　各級扶貧部門承擔著黨和政府賦予的以組織動員、綜合協調、督辦指導、扶貧濟困、經濟開發、促進和諧等為主的扶貧工作任務。扶貧部門自身的組織結構、職能建設決定著扶貧開發的成效。本文擬就扶貧系統機構職能定位及其運行機制問題談些淺顯認識。
　　一、扶貧工作和機構職能的歷史沿革
　　1、扶貧階段不斷變化
　　隨著經濟社會發展和扶貧工作任務變化，全國扶貧開發大致經歷了四個階段。
　　第一階段：體制改革，整體推進（1978—1985年） 按照中國政府確定的貧困標準，1978年，農村貧困人口2.5億人，占農村總人口的30.7%。導致這一時期大面積貧困的主要原因是農業經營體制不適應生產力發展的需要。1978年開始農村經營制度改革，解放了農村生產力，扶貧工作主要隨著國家經濟體制改革和社會發展而得到整體推進。貧困人口從2.5億減少到1.25億，占農村人口的比例下降到14.8％。
　　第二階段：開發扶貧，整區推進（1986—1993年） 20世紀80年代中期，18個老、少、邊、窮、庫等貧困區域（或叫18個貧困帶）引起中央高度重視，中國政府針對重點區域開展了有計劃、有組織和大規模的開發式扶貧，并成立了專門的扶貧機構。8年農村貧困人口由1.25億減少到8000萬，占農村總人口的比重下降到8.7%。我縣減少貧困人口9.2萬人。
　　第三階段：八七攻堅，整縣推進（1994—2000年） 全國確定592個貧困縣，以縣為單位組織扶貧攻堅，7年解決貧困人口8000萬，中國政府向世界宣布，我國農村貧困人口溫飽問題基本解決。我縣減少貧困人口15.7萬人，但到2000年底尚有貧困人口18.16萬人。
　　第四階段：新階段，整村推進和連片開發。經過全國性大規模扶貧攻堅，貧困人口逐步從“面”向“帶”再向“點”的形態游離，呈現出“大分散、小集中”的格局，既是同一個貧困縣，鄉村差距日益明顯并不但擴大，全國在592個貧困縣確定重點貧困村，實施“整村推進”。《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》任務如期完成，10年累計要減少貧困人口6734萬人。我縣減貧8.1萬人。新的十年綱要指出，我國扶貧開發已經從解決溫飽轉入提能縮差的新階段。中央采取點面結合的方式，把貧困差距進一步擴大的連片特困地區作為主戰場，實行跨區域連片開發。
　　2、扶貧機構不斷調整
　　70年代，扶貧工作由民政部門代理。   
　　1986年5月成立國務院貧困地區經濟開發領導小組。1988年4月，我縣成立經濟開發辦公室，開始從民政部門脫離獨立辦公。1989年4月更名為竹山縣老區貧困地區經濟開發辦公室。
　　1993年，國務院貧困地區經濟開發領導小組更名為國務院扶貧開發領導小組，其辦事機構改稱國務院扶貧開發領導小組辦公室。1995年4月，我縣經濟開發辦公室更名為竹山縣扶貧開發辦公室。1997年4月，更名為竹山縣人民政府扶貧開發辦公室，為常設議事協調機構。
　　2010年，根據縣政府部門改革精神，我縣扶貧辦定為部門管理機構，掛靠政府辦公室管理。
　　3、職能任務形成反差
　　從全國扶貧階段性變化可以看出，我國貧困狀況的分布，由面向點再到點面結合的“片”區集中。就全國和整體而言，貧困面不斷縮小，工作規模也從全國性向區域化轉移，但貧困問題依然嚴重，尤其是集中連片特困地區，貧困呈現出區域性、綜合性、復雜性特征，貧困程度日趨加劇分化，成為短板、難點和扶貧攻堅的“硬骨頭”，一般經濟增長難以拉動，單項扶貧難以奏效，必須調動全社會力量，構建跨行業、跨區域的大扶貧工作格局。以我縣為例，經過新階段第一個10年扶貧，貧困人口從2000年的18.16萬減少到2009年的10.99萬人。但由于返貧等因素，按新的貧困標準，貧困人口又擴大到20.5萬人，占農村總人口的49%以上。而從扶貧機構的性質、地位和職能上看，有日益弱化的趨勢，中央只是部級議事協調機構，各地五花八門，很多是掛靠在某一部門，我縣降格為部門管理機構，與大扶貧格局要求形成強烈反差。
　　二、現行扶貧機構及其運行機制存在的主要問題
　　1、扶貧認識不深入。中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）指出，扶貧開發事關黨的執政基礎、事關國家長治久安、事關社會主義現代化建設全局，既是經濟工作，更是政治任務，具有極其重要的意義。就目前情況而言，從中央到地方，各級黨委政府雖一再強調要更加重視扶貧工作，但主要停留在口頭上，沒有強有力的措施落到實處。一些地方政府領導，擔心搞扶貧工作影響政績，樂于錦上添花，不愿雪中送炭，樂上經濟項目，忌施扶貧幫困，更談不上重視扶貧部門建設。
　　2、法制建設不完善。扶貧是政府行為，必須以法行政。而截止目前，尚沒有一個部門行政法規，更無上位法。地方性法規建設也十分滯后，31個省（市、自治區），只有幾個省出臺了“農村扶貧條例”。扶貧開發的法律法規分散在黨和政府的文件要求之中，沒有相應的實施細節，更沒有隨時間環境的變化及時修訂，由于地方性法規受政府重視程度、部門配合力度以及各部門管理條塊分割的影響，導致執行難。2012年湖北省扶貧辦出臺了關于整村推進等6個規范性文件，也只是扶貧系統單方行為，未得到人大、政府的支持以及財政部門的認可，執行起來困難重重。扶貧工作法制建設如此，扶貧機構自身建設更缺乏明確有力的法律政策支持和制度保障。
　　3、工作職責不明確。扶貧部門工作范圍是貧困地區，工作對象是貧困人口。但具體扶貧開發工作涉及“農林牧副漁，工農商學兵”等各行各業，也涉及到城市、農村，扶貧項目涉及產業建設、基礎設施、社會發展等各個領域，事關農村山水林田路等基礎設施建設和農民增收，與交通、水務、農業等涉農部門職能工作內容重疊。扶貧工作的大而全，造成重點不明、業務不專、難以精通。在扶貧項目申報、資金管理上與財政、發改等部門職責劃分不明，實施阻力很大。更有甚者，有的地方把扶貧開發等同于區域經濟社會發展。
　　4、主體地位不堅實。一是扶貧工作主體不明。扶貧工作主體從本質上說是人民群眾，從責任上說是黨委政府，從實踐形式上說必須是各級扶貧部門。從現行情況看，貧困群體的特殊性無力解決自己問題，黨委政府屬宏觀責任主體而不具備直接落實的條件，各級扶貧部門更缺乏權責統一的職能。二是扶貧機構合法性不夠。扶貧法規欠缺和機構性質不統一，隸屬關系混亂，多數是議事協調或事業機構而非行政實體，行政執法權受到質疑，行政效能大打折扣。同時，各地機構設置不一，全國系統關系不暢。三是機構職能弱化、扶貧工作邊緣化傾向嚴重。連片特困地區扶貧工作任務和難度在不斷加大，而扶貧部門的地位和在同級黨委政府工作中的份量日趨下降，扶貧蛋糕被強勢部門切取和整合的現象比較嚴重，扶貧工作有邊緣化的危險。四是保障不夠、能力不強。由于扶貧工作的對象、內容和地域的特殊性，扶貧工作成本昂貴，質量技術要求高而多元，現行扶貧部門缺少人員編制、專業隊伍、政策保障等堅實的物質基礎。
　　5、協調機制不給力。以上分析可以看出，現行扶貧機構不具備組織協調實施大扶貧的能力。連片扶貧攻堅以來，各地成立連片扶貧開發領導小組，由黨政一把手任組長，下設辦公室，置于扶貧部門辦公。看似級別很高、涉及部門齊全，大扶貧格局就此形成。而從實際操作看，作用發揮并不理想，問題的實質在于領導小組是一個松散組織，并沒有賦予辦公室統籌協調的實際職能和權力，工作機制并未真正建立起來，協調、規劃、整合、督辦均難以到位。以扶貧搬遷為例，發改屬強勢部門，與扶貧辦處于不同的分管領導，每年消耗大量的時間精力，但以工代賑資金從未實現順利整合。
　　三、加強扶貧機構自身建設的對策與建議
　　做扶貧工作的同志普遍感到很累很難，累的不是項目申報、管理，難的也不是參謀、指導不到位，主要難在協調、累在心上，痛在貧困百姓的事無法辦好。因此，必須加大改革創新力度，圍繞大扶貧趨勢要求，進一步理順關系，實現扶貧機構職能和生機再造。
　　1、明確機構性質，確立主體地位。機構性質大小與所承擔的任務和責任相匹配，國家應對扶貧機構性質、級別、編制作出硬性規定，實行扶貧機構單設，定性為政府組成部門，構建行政執法實體，明確其扶貧開發工作主體地位。省市縣上下對口設立扶貧開發委員會（局），作為政府行政執法機構，直接管理扶貧開發工作。工作對象是有發展能力的貧困人口，政府安排的各項無償扶貧資金（包括財政扶貧、以工代賑、信貸扶貧、老區建設資金）歸由扶貧開發委員會（局）直接管理，依法獨立實施專項扶貧工作。專項扶貧工作的重點必須是重點貧困村，同時承擔社會扶貧、行業扶貧綜合協調管理和國際扶貧活動交往。這樣從機構設置上使扶貧工作機構從目前的“小政府”回歸到獨立的業務工作部門。內設機構設置原則上上下級對口，便于工作銜接。片區重點縣工作任務重，行政編制不少于15人，主要負責人實行職級高配。
　　2、完善協調機制，強化統籌功能。扶貧機構的首要任務是搞好專項扶貧，但無論是專項扶貧還是大扶貧的實施，必須依賴于強有力的法規或政府所賦予的統籌協調權。各級地方政府應成立扶貧開發領導小組及其辦公室，領導小組辦公室設在各級扶貧開發委員會（局），負責綜合協調扶貧開發工作。明確六項權力，建立六項機制。一是賦予參謀權，建立信息通達機制。領導小組辦公室是同級黨委政府唯一合法的實施扶貧開發工用的智囊器、參謀部和作戰指揮部，一切信息的收集整理，上傳下達及工作實施須經該辦，是黨委政府的參謀助手。二是賦予立章權，建立擬章立制機制。凡涉及到扶貧開發的行政法規及各項制度章程，須經該辦調研擬定，報黨委政府決策后交該辦組織實施，其它各行業規章不得與之沖突。三是賦予規劃權，建立統籌協調機制。堅持扶貧規劃前置原則。統籌兼顧各方，擬定扶貧開發年度及中長期規劃，各地尤其是重點貧困縣各行業規劃必須首先尊重和滿足扶貧規劃要求。四是賦予配置權，建立資源整合機制。代表政府維護規章尊嚴，確保扶貧規劃順利實施和資金整合到位。為此，必須實行規劃內整合資金由該辦統一調度。五是賦予督導權，建立督導檢查機制。對規劃的各項扶貧項目實施全程監管，會同相關部門，定期對各行業扶貧工作開展情況進行監督檢查，并以政府名義實行通報。六是賦予獎罰權，建立獎優罰劣機制。堅持督導檢查有果的原則，黨委政府每年將扶貧開發工作納入單位目標考核內容，并不斷加大分值，對扶貧開發工作開展好的單位和個人予以獎勵，對差的單位和個人實行通報批評。同時，劃撥一定量的財政扶貧資金，給領導小組辦公室項目獎罰的適量機動權。
　　3、加強隊伍建設，提高執行能力。一是以機構編制建設（或資金）為保證，配足配齊（或有酬聘用）與扶貧重點業務有關的專業技術人才，提高扶貧業務工作的執行力。二是加強教育培訓，不斷提高隊伍的思想業務素質，牢固樹立“一切為了貧困的父老鄉親”的工作理念，以真誠有效的服務取信于民，增強扶貧工作的公信力。三是根據扶貧工作區域和對象的特點，加強扶貧文化建設，增強扶貧工作的凝聚力。四是提高干部隊伍待遇，實行職級高配和特殊津貼等，增強扶貧隊伍的向心力。
　　4、調動鄉村兩級，促推項目實施。鄉村兩級是扶貧開發的前沿陣地，是扶貧項目實施的直接主體和受益對象，是扶貧開發重心下沉的載體，只有充分依靠鄉村兩級組織，才能調動基層積極性，發揮扶貧最大效益。重點貧困縣鄉鎮應該成立專門機構，明確人員編制，實行縣（縣扶貧部門）鄉雙重管理。同時，在市場經濟條件下，必須尊重政府本身也是市場消費主體的實際，以工作獎勵的方式，安排相應工作經費，激勵其搞好扶貧開發工作。
　　5、嚴格責任追究，確保責任落實。中央文件早已明確“黨政一把手對扶貧工作負總責”，但在扶貧責任制的實際考核中，往往成了考核扶貧部門，變成部門責任，這與現行扶貧機構和職能形成博弈。同時，考核的結果與地方經濟社會綜合目標考核及主要負責人的組織考評任用沒有形成關聯，勢必造成考核流于形式。為此，必須重新修訂考核方式方法，強化扶貧工作在綜合目標考核和個人考評中的份量，嚴格責任追究，確保職責落實。
　　6、加強法制建設，構建保障體系。中央應盡快制定出臺扶貧法，確立扶貧工作及機構的法律地位，實現以法扶貧和以法行政。同時，不斷規范完善各地方法規，將扶貧機構的性質、職能、任務、責任、人員編制、經費保障等納入法定范疇，構建堅固的扶貧保障體系。（作者系縣扶貧辦主任，副主任）