上下聯動、形成合力，建立健全農村公益性服務“以錢養事”新機制

 ■陳代國

　　2005年，竹山縣著手建立農村公益性服務“以錢養事”新機制，改革之初，按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路，進行了站所轉制和身份置換，變“養人”為“養事”，建立起“以錢養事”的公共服務新機制。很大程度上促進了農村公益性服務事業的完善和發展。但是，七年的改革實踐表明改革之中也存在著一些問題，這些問題制約了“以錢養事”新機制在農村公益性服務中效力的發揮。
　　一、“以錢養事”新機制改革的困難與問題
　　（一）公共服務市場化運作的目標未能完全實現。“以錢養事”新機制改革的初衷是為了建立適應社會主義市場經濟要求的農村公共服務體系，遵循市場規律，充分實現農村公共服務的市場化、社會化，然而目前農村公共服務的主體仍然是“七站八所”轉制后的原班人馬，服務主體多元化的市場競爭機制沒有建立起來，鄉鎮公共服務供給主體非常單一，缺乏競爭。農村公共服務的供給和購買仍然局限于鄉鎮內部，公共服務的供給和購買不能在鄉鎮之外更廣闊的范圍內進行，嚴重制約了市場在配置資源要素之中的主體地位，進而極大的影響著公共服務產品的質量和效率。
　　（二）“以錢養事”新機制改革回潮的風險很大。改革涉及到眾多職能部門的切身利益，所以不可避免地遭遇部分上級部門的反對和質疑，改革步履維艱，有些上級部門基于自己部門利益的考慮，認為“以錢養事”新機制改革砍掉了他們在基層的腿，削弱了他們的權力，影響了他們深入農村的能力，從全國范圍來看，各省市鄉鎮一級改革可謂是大刀闊斧，與市縣級改革不夠協調，這就制約著改革的縱深推進與改革力度。
　　（三）農民公共需求的表達機制與參與機制尚未建立起來。一是鄉鎮政府主導著農村公共服務的需要和運作，沒有充分考慮農民自己真實的需要和參與；二是鄉鎮政府在提供公共服務的過程中缺乏持續、內在的動力。在目前改革的實踐之中，農民的公共服務需要大多是由鄉鎮政府主導的，農民在公共服務的立項、招標、考核、兌現方面的參與率很低，很少有自己的話語權、表達權。鄉鎮政府在提供公共服務的過程中缺乏持續、內在的動力。從某種程度上來說，“以錢養事”改革是在壓力型行政體制的推動之下進行的，鄉鎮政府為農民提供公共服務基本上是在上級部門考核和監督之下推進的。也就是說，公共服務之所以能夠運轉起來的源動力絕大部分來自于上面政策的壓力，而很少來自于下面農民的需求。
　　（四）政策法規的配套改革尚未及時跟上“以錢養事”新機制的改革步伐。一是有關部門在改革中未能充分聯動，統一認識，導致制定出互相矛盾的政策，使得基層政府無所適從，改制后“七站八所”的一些工作人員思想混亂，對改革不理解。例如，在該縣政協八屆五次會議上就有政協委員提出建議恢復鄉鎮農技推廣服務中心財政編制的提案。當前，“以錢養事”的手段還很薄弱，它們所能發揮的作用相當有限。主要矛盾是“養事”的錢少于“養人的錢”，“養人”的“錢”在加速上升。因為在確定勞動報酬時，服務人員參照的是縣直事業單位工作人員或鄉鎮公務員的年收入水平。按照這種需求，資金缺口是巨大的，不僅縣級財力難以負重，而且省補資金也不可能年年遞增。現在農技推廣隊伍沒有穩定收入來源，導致其搞經營，什么賺錢賣什么。在鄉鎮文化中心調研時，一些負責人提出，中央有政策文件明確規定鄉鎮文化站不得企業化或變相企業化，但是“以錢養事”后的文化服務中心到底是什么性質？憑什么撤消文化站，將文化站職工身份置換？基層矛盾突出，存在很大的回潮風險。二是在政府機構改革中可以看到，原事業站所人員在轉職后大多以各種“中心”的名義到民政部門注冊為“民辦非企業”性質的社會“法人”組織。這與改革中面臨的現實情況顯然悖斥，各事業站所轉制成“中心”后，其賴以從事生產經營的資產主要是通過政府無償提供或者租賃方式提供的，如果按照現行規定，其組織性質就很難辨認，成為了一種“四不像”組織，其資產、債務的認定和劃分工作十分棘手，這些組織也很難到金融機構開展貸款助資活動，成為它們發展壯大的“瓶頸”所在。
　　二 、“以錢養事”后續改革的建議與對策
　　（一）積極培育和大力扶持各種民間服務主體，努力推進農村公共服務市場主體的發育。
 就竹山縣來說目前“以錢養事”新機制下仍然是原“七站八所”轉制人員一枝獨大的狀況，雖然有歷史、地理優勢等客觀原因，但是也與鄉鎮政府的觀念轉變不夠密切相關，其地方利益感過強，而不能正確認識在農村公共產品供給領域建設市場化、社會化途徑所能產生的重大經濟價值和政治意義，政府決策時必須要統攬全局，既要重視短期利益的適當實現，更要追求長期目標的達成。在現階段，政府基于改革穩定的考慮，首先考慮的是被改革者的利益，暫時不會主動培育起很多的市場服務主體。針對現在這一市場上各種主體底子薄弱、抗風險能力很差的現實狀況，應通過財政獎補方式注入原始發展資金，扶持市場主體和市場中介的發展，使一批企業和非盈利組織在市場競爭中做強、做大。只要確實是農民所需要的公共服務，而服務的報酬又足夠匹配，那么自然會吸引很多服務市場主體的進入，這只不過是個時間的問題。
　　（二）建立以農民公共需求為導向的公共服務表達機制和參與機制，增強農民在公共服務運作過程之中的參與度。首先，為了能夠將農民的真實需要及時、準確地納入到公共服務體系之中，實現公共服務的供需平衡，有必要建立農民公共需求的表達機制。其次，完善農民在公共服務的立項、招標、考核、兌現方面的參與機制與監督機制。在自上而下的監督、考核的壓力型體制之下，鄉鎮政府在公共服務的運作過程之中缺乏內在、持續的動力。有必要對鄉鎮政府建構一個自下而上的穩定壓力機制，使下面的民眾能夠有效地監督鄉鎮政府以不斷提高公共服務運作的水平。相對于自上而下壓力型體制的間歇性和反復性而言，農民的監督更具有持久性和穩定性，這是因為公共服務的質量直接與每個農民的切身利益相關，農民有動力、有積極性對鄉鎮政府持續地施加壓力。
　　（三）加強對“以錢養事”新機制改革的支持力度，形成上下聯動、形成合力、共同推進的改革局面。鄉鎮事業單位改革絕不是僅憑鄉鎮政府自己的力量和決心就能夠獨自成功完成的。改革涉及從中央到地方各部門的權利和利益，可謂牽一發而動全身。這就需要各級政府職能部門統一認識，樹立起大局觀。另外，各級政府職能部門要切實改變領導方式，革除計劃經濟時代形成的“上面千條線，下面萬根針”的領導方式，使政府組織也能隨時代變遷進行再生長、再組織，具備適當的柔性化組織特征。
　　（四）理順鄉鎮政府與服務中心的關系，解決好“怎么服務”的問題。鄉鎮政府與服務中心通過合同明確了雙方的責任、權利和義務，是一種合同關系而非行政隸屬關系。那么，鄉鎮政府要樹立服務型政府理念，注重履行社會管理和公共服務職能，創新服務模式、轉變服務觀念、強化服務職能，在服務中實施管理，在管理中體現服務，對各服務中心做到“扶上馬，送一程”。從解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益入手，因地制宜地確定農村公益性服務項目，并將“以錢養事”資金分配到具體項目，做到“錢”隨“事”走，“錢”與“事”一致，保證人有事做、事有人做。積極探索建立健全村民代表、專業技術人員和考評領導小組相結合的綜合考核評價機制。日常考核以鄉鎮政府為主，每個鄉鎮明確由一名分管領導具體負責；定期考核由鄉鎮政府會同縣直行業主管部門聯合實施，一年不少于兩次；重大臨時性事項由鄉鎮政府會同縣直行業主管部門跟蹤考核。堅決杜絕合同兌現上搞平均主義、“好人”主義。
　　（五）加強政策研究，解決好“配套措施”問題。一是建立人員合理流動機制，按照精簡效能、人事相宜的原則，根據工作需要調整優化人員結構，建立服務中心人員合理流動的激勵機制，將服務中心的人才由鄉鎮小市場引入全縣大市場，以解決人多事少、人少事多等問題，使“人人有事做，事事有人做”。二是制定人員退休手續辦理辦法。人員到了法定退休年齡，如何辦理相關手續，要有一個統一的辦法。三是完善“以錢養事”資金管理辦法。一方面要研究服務中心合理定崗的富余人員收入如何保障。一方面要定期對“以錢養事”資金使用情況進行監督和審計，嚴肅處理擠占挪用“以錢養事”經費的行為。（作者系縣委組織部副部長、縣編辦主任）