縣級編辦推進機構編制法制化困境及其路徑探析

　　加快推進機構編制管理的法制化，是深化行政管理體制改革的必然要求，實行機構編制的依法管理，是黨和國家的一貫要求。黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，要“實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變”。當前，我國政府機構編制存在很多問題，而解決這些問題的關鍵是加快推進機構編制管理的法制化進程，縣級編辦作為國家最基層的機構編制管理部門，著力提升其機構編制的依法管理水平，對于我國實現地方政府機構編制管理法制化具有重要意義。

　　一、機構編制法制化的涵義

　　機構編制法制化，就是用以制定并實施調整國家管理各類機關及其職責權限、機構設置、人員編制時發生的這類關系的法律規范總和。它包括國家法律、法規及規章中有關機構編制的內容。機構編制管理法制化的原則包括中央宏觀控制原則、機構編制適應管理需要原則、適應體制改革和政府職能轉變原則、實事求是、因事設人、因地制宜原則，精簡、統一、效能原則，穩定性與靈活性原則，法律監督和追究法律責任原則等。

　　二、推進機構編制法制化進程困境

　　自2007年國務院頒布實施了《地方各級人民政府機構編制管理條例》和中央編辦印發《機構編制監督檢查工作暫行規定》等政策法規以來，解決了機構編制管理多年來無法可依的窘境，初步實現了機構編制管理有法可依。但如何進一步推進機構編制法制化，還有許多擺在我們面前的困境。
　　（一）縣級編辦自身存在的掣肘。雖然經過2010年政府機構改革后，多數縣級編制部門明確單獨設置，既是黨委機構，又是政府機構，但由于歷史原因，權威性遲遲沒有建立起來。其作為縣級黨委、政府和編委的一個辦事機構，人事調動、工作經費安排等一切權力都在本級黨委和政府的掌握之中，加上編辦自身工作力量往往十分薄弱，人員通常不過寥寥數名，卻要承擔機構編制管理、上下人員編制審核和機構編制紀律監督等種種重任，顯然是心有余而力不足。因此，從縣級機構編制部門自身情況看，實質上受到很多束縛，尤其在地方利益的干擾下，是很難發揮其管理職能的。
　　（二）沿用的機構編制管理模式僵化。縣級編辦開展工作長期以來習慣了先接受上級指令，再參照兄弟單位，最后落實執行的“一等、二看、三執行”的工作方式，帶有很強的被動型和滯后性，缺乏獨立探索和實踐的創新精神，另外，“官本位”思想嚴重，“能進不能出，能上不能下”的僵化機制給編制管理工作帶來很大壓力。
　　（三）用于明確地方機構編制管理權限的法規缺乏。國家雖然頒布了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等，但這些都只是針對規范機構編制工作的行為規范，而缺乏保障管理正常進行的規定，缺乏承擔法律后果和法律責任的具體條款，缺乏嚴格的違法處罰制裁內容，因此在具體操作中缺乏實用價值，久而久之，機構編制管理形成了以政策代替法律的習慣，在實際工作中，由于沒有明確的法律依據，編辦遇到問題干脆直接向上級請示，由領導決定，這在客觀上形成了滋生“人治”的溫床。

　　三、推進機構編制法制化路徑

　　針對上述存在的困境，作為縣級編辦更應該加強對現有機構編制法規的宣傳力度，增強全縣干部職工對“編制就是法”的認識，進而逐步推進法制化進程。
　　（一）加強學習宣傳。要加強對中央和省級出臺的一系列機構編制管理政策法規的學習宣傳。特別是組織領導干部和機構編制、紀檢、監察、組織、人社、財政、審計等部門的同志深入學習領會，通過廣泛深入的學習宣傳，提高社會各界特別是各級領導干部的機構編制法制意識，提高貫徹落實機構編制政策法規的自覺性。
　　（二）嚴肅機構編制工作紀律。堅持機構編制集中統一管理和“一支筆”審批制度，凡涉及機構編制事宜，由機構編制部門提出審核意見，按規定程序和權限審批，未經機構編制部門審核的事項，不提交黨委、政府會議討論。嚴格機構編制管理權限，要求地方各級黨委、政府不得在中央和省級下達的行政、事業編制總額外越權審批，更不得自定地方編制。嚴禁“條條干預”，上級部門不得以經費、項目、評比、達標、考核等形式干預下級部門的機構設置和編制管理。
　　（三）加強機構編制監督檢查工作。嚴格按照中央編辦印發的《機構編制監督檢查工作暫行規定》，堅持加強管理與監督檢查相結合，預防、教育與懲處相結合，通過完善“12310”舉報電話受理機制，開展機構編制日常檢查和專項督查等工作，加大對機構編制違紀違規重點領域和關鍵環節的監督檢查力度，加大上級機構編制部門對下級機構編制工作監督檢查力度，有效維護機構編制管理的嚴肅性和權威性。要將機構編制執行情況的監督檢查納入干部監督工作和領導干部離任審計范圍，進一步拓展機構編制監督檢查工作領域，從而有效防止機構編制違紀違規行為的發生。 （竹山縣機構編制委員會辦公室  王曉勇）