堵河源自然保護區林權存在的問題及改革對策

堵河源管理局副局長：王華

      近年來，隨著林權制度改革逐步落實到位，而堵河源自然保護區因為龍背灣電站建設需征占用林地和自身晉升國家級國有林應占有一定比例的要求，使這一工作啟動較晚。為進一步落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，切實解決自然保護區內林權產權不明晰，經營主體不明確、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題，進一步解放和發展林業生產力，發展現代林業，建設生態文明。筆者就該保護區林權存在的一些問題提出如下對策和建議。
    一、保護區林權基本狀況及存在的主要問題
    1、產權主體不清，經營主體缺位。首先是林權成分復雜，林權所有人多。堵河源省級自然保護區涉及柳林鄉和官度鎮下轄的12個村場，現有農戶3173戶。保護區內林地分國有林（九華林場百里分場和柳林鄉政府所有）、集體林（村集體所有）、個體承包經營三種。其中國有 6071hm2，占總面積的12.9%；集體20198.3hm2，占總面積的42.8%；個體20903.7hm2，占總面積的44.3% 。其次是權屬不統一，林權主體存在爭議。在“三定”時，保護區所有林地除墨池村槍刀山、草坪歸政府所有外，其它全部劃分到農戶或集體經濟組織。后由于行政機構的變革，撤鄉并村，原有村民小組的集體林地被收回村集體所有，導致林權主體不明確，使村民小組農戶享有的利益受到了損害。
    2、林權證核發紕漏，林權爭議隱患多。一是基礎數據不準。林業“三定”時，由于當時的技術條件所限，加上一些人為因素，在宗地區劃時不夠認真，工作粗放，有的甚至隔山估牛，造成四至邊界不清，界線不明，有的面積出入較大；二是填證不規范。“三定”時，各村的林地全部填寫了林權證，當時填寫到農戶的林權證沒有分清自留山和責任山，林權證上只有面積和變賣的樹種的面積，屬集體經濟組織擁有的山林填寫的是集體或政府，也有村集體林地林權證填寫的是當時的村干部。而且在80年代末期大搞林木采伐時，有部分村為開發木材，對當時的林權證件只是填寫在縣林業局存檔，而沒有具體發放到農戶手中，除當時拍賣給農戶的人工林及劃給農戶的自留山（柴山）面積屬農戶自己管轄外，其余歸集體所有。于是出現了有證無山，有山無證的怪現象。三是證件核發程序不規范。現在我們依據的是85年核發的林權證，而當時林權證的填寫、審核、發放主要是以當時的自然村為主，盡管林業局保留有一份，但檔案資料管理極不規范，加之后來由于機構變革，人員變動，部分檔案資料缺失，增加了新的不利因素。
    3、權屬不統一，保護與發展的矛盾突出。一方面在成立保護區時，由于缺乏規范的保護區林地處理政策，將大量集體山林和農戶的責任山劃入保護區后，農戶的生產經營受到了限制，尤其是劃入核心區、緩沖區的集體山林當地鄉村農戶實際喪失了管理權，加之補償政策不到位，很多農戶認為自己沒有得到一點實際經濟利益，心理有所失衡，于是在發生森林火災時不積極參與撲救，亂砍盜伐現象嚴重，增加了管理難度。導致影響保護區穩定的隱患長期存在。另一方面由于區位、交通等諸多原因，大多數村民舉家外遷，加之法律意識淡薄，造成森林資源流轉不規范，程序不合法，多為口頭協議，特別是自留山，沒有合法有效憑證，有利時大家都去爭，無利時無人問津，成了幾不管，林木資源保護壓力大，增加了保護區資源保護的難度。
    三、建議及對策
    1、勘界明址，明晰產權。一是要調查摸底，全面掌握林情。調查人員必須深入山頭地塊，要對保護區范圍內所有的林權現狀，根據權屬小班、承包合同、造林者等不同情況作深入細致的調查、記載，全面掌握林情實際狀況，查閱林業“三定”檔案，收集林權糾紛情況，責任山、自留山的情況，查清公益林、商品林的經營現狀及問題，涉及的人口及數量。二是要明晰產權，化解矛盾。通過深入實地的調查，依據林權證核心，結合實際，達到公開、公平、公正，對錯誤的山界予以糾正，對發征不規范，不準確的進行更正，解決好存在的各類矛盾，使林權進一步明晰化。
    2、積極推行林權流轉改革，保障林農利益。按照“生態受保護，農民得實惠”的要求，要解決自然保護區林權經營管理問題的有效途徑和對策是推行林權流轉改革試點工作，即由保護區管理局代表政府與村和農戶簽訂山林流轉協議，明確保護區管理局對保護區集體山林的統一管理地位，界定好農戶的自留山、責任山的經營范圍，處理好統一保護管理和村、農戶日常經營管理的關系。為確保改革到位，首先是要搞好宣傳發動工作。保護區管理局、保護區內鄉鎮、村（組）要分別召開不同規模的宣傳動員大會，將林權流轉改革的目的、意義、內容、方法、政策措施向廣大群眾宣傳，做到家喻戶曉，人人皆知，讓群眾認識、關心、支持和參與林權改革。其次在改革試點中，應先行試點，逐步推行。要先在核心區辦試點，采取先急后緩的原則，優先選擇集體林和已搬遷的農戶進行林權流轉，由此以點帶面，逐步在保護區內展開。第三是在林權流轉改革中要重點保證農民的利益，堅持讓利于民。
    3、整合相關政策，實現保護與發展共贏。對自然保護區林地管理，因其特殊性，更多強調的是生態功能的保護，而如何協調好生態保護與農戶的現實利益，流轉改革是一個突破口，在推進改革過程中，應把握三點：第一核心區、緩沖區要按照法規要求，實行一草一木嚴格的保護制度；第二，實驗區農戶經營的經濟林要界定范圍，不得盲目發展，推廣科學的經營管理模式，如在保護區大力發展核桃等干果套種，提高集約經營水平；第三，實驗區部分質量低劣的人工林應進行生態恢復建設。為確保改革到位，實現資源保護與地方經濟協調發展的雙贏之路，要破除因循守舊思想，大膽創新機制：一是要全面落實生態效益補償機制。在全面界定和落實林權的基礎上，要積極爭取國家相關政策，結合自然保護區內林地管理的特殊性，對集體統管山，要嚴格按照分利不分山，確保全村村民利益，對于農戶的責任山、自留山是天然林的應劃入生態公益林分類補償范圍。二是推行林權流轉。結合林改，將林地所有者的山林采用承包經營的方式流轉給保護區，由保護區統一經營管理。流轉的方式主要有兩種：其一是租賃。依據國家相關政策，由保護區從集體和個人手中將林權租賃過來，每年給予集體和個人一定的經濟補償，補償額度由雙方協商確定。其二是逐年贖買。要從根本上解決保護區林權問題，采用贖買是一最好辦法，對保護區而言，贖買之后，與老百姓的利益關系“一次性了斷”，可減少矛盾和糾紛，對老百姓來說，盤活了山林資產，得到了大筆資金，擺脫了靠山吃山的困境。三是建立林地管理契約制度和社區共管機制。對不愿流轉的林地，可考慮代管機制。這主要是對農戶個人所擁有的山林而言，由農戶和保護區共同協商，簽訂林地代管契約，由保護區統一行使山林管理權，山林所有權仍歸農戶。四是加快生態移民。保護區農民下山脫貧，是既解決保護區內資源管護問題，又是區內群眾脫貧致富一勞永逸的方法。凡區內的生態移民，除給予一定的資金補償外，還需要相應的配套政策，如無償提供異地生活用房地基，建房補助和生產資料安排，還應考慮就業和養老問題。使其真正能搬得出、穩得住、逐步能致富。
    自然保護區林權流轉改革既是保護區自身發展的需要，也是促進保護區內農民脫貧致富的重要戰略舉措，通過林權流轉，有利于實現資源增長，使保護區農民在獲得山林資源固定收益基礎上，騰出手來，大力發展二、三產業，真正實現生產發展、農民增收、林區和諧、生態良好的文明發展道路。